一、外资公证项目绩效审计的工作思路
（一）绩效审计是审计工作的发展方向。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计，并对外资审计提出了“大力开展涉及环境、民生和可持续发展等国外贷援款项目的绩效审计”的明确要求。近年来浙江省审计厅党组根据经济社会发展的阶段性需求，提出要加快推进从传统审计向现代审计转型，要求认清国家审计的责任，把握新形势对审计工作的需求，进一步突出服务理念，强化监督意识，力求在解决体制、机制、制度、政策和管理层面的问题上发挥建设性作用，其中绩效审计被作为一个重要的突破口。对外资审计而言，就要在不断提高外资公证项目审计质量的同时，积极寻求拓展外资项目绩效审计的途径。
（二）外资项目绩效审计需要从事后向事前、事中前移。从近几年的实践看，我们围绕早期已完工的外国政府贷款项目、国际金融组织贷款项目，实施了一批关于贷款还贷风险、完工项目效益等的专项审计调查项目，在项目选择、重点确定等方面初步积累了一些经验，但这些专项审计调查基本上都是在项目完工后进行的。如何实现政府外债项目完工后的事后绩效审计向项目实施全过程的绩效审计跨越，使审计监督关口前移，在政府外债项目立项、设计及实施过程中及时地发现问题，提出建议，充分发挥审计建设性作用，仍需要继续探索。
（三）结合公证开展外资项目绩效审计具有明显优势。首先，财务收支的真实性、合法性是绩效审计的评价基础。没有公证审计对外债项目财务收支及其经济活动真实性、合法性进行审计核实的基础，对项目效益的评价就会产生偏差。其次，国外贷援款项目执行的前期、中期、后期都有一套标准规范的程序，世行组织对每一个贷款项目按程序进行的预评估、后评估，对项目的投资、运营状况进行的效益性评价等等，都为外资项目绩效审计提供了良好的借鉴。第三，外资项目执行期限长，往往跨越多年，外资审计人员通过与项目单位及项目有关管理部门的日常沟通和联系，对项目执行单位的内控制度、项目执行情况、管理体系等有充分的了解，随时掌握项目建设进程和管理漏洞，为做好项目绩效审计创造了条件。
二、外资公证项目绩效审计的主要做法
（一）准确定位有限审计目标。
我们结合公证审计目标，突出强调了对项目效益的关注，把审计目标确定为通过对外资公证项目年度财务报表及项目执行的真实性、合法性和效益性进行审计，在合理保证其会计报表没有重大误报的基础上，对项目单位遵守国家财经法规、贷款协定执行和内部控制的情况进行评价，揭示项目建设过程中存在的各类问题，分析评价项目的建设效果和对环境的影响，并力求在体制、机制、制度、政策和管理层面提出可行的建议。
（二）着力整合审计资源，创新审计组织形式。
由于外资公证项目基本上都是打捆项目，有很多子项分布在相关各市、县（市、区），因此我们采取了由省审计厅外资处制订方案统一部署，抽调子项目所在地审计局人员成立审计分组并提交分组报告，省厅汇总对外出具报告的组织形式。具体实施中，有些审计分组还尝试聘请中介机构审计人员，邀请相关部门和外部专家参与审计，有效地解决了工作量、覆盖面和专业性等问题；省厅外资处建立了审计情况定期报告制度，审计实施期间多次到相关市局了解审计进展情况，召集审计人员座谈交流绩效审计的做法，将工作指导、检查督促和加强沟通联系较好地融为一体，提高了审计工作成效，充分体现了统一组织审计的整体优势。
（三）广泛调查，多渠道获取数据资料。
审计过程中，我们灵活掌握多种取证方法，基于财务数据而不局限于财务数据，关注项目设计情况、项目具体实施情况，积极拓展信息来源渠道。通过发放事先根据审计目标要求设计的调查表，对调查问卷反馈情况进行汇总分析，充实调查内容；通过网上查询收集资料、走访行业主管、财政、外债管理等相关部门了解监管情况及市场变化情况，多方增加信息量，拓宽审计思路；通过深入项目现场实地观察，获得项目运行的直观印象，掌握第一手资料，对运用其他方法取得的资料进行验证；通过召开座谈会，就专业问题，借助专业部门、专业人士的专业经验，研讨审计结论，确保审计建议不出偏差。
（四）多个环节、多种形式提升审计成果。
审计成果利用是对审计全过程、全方位各种成果进行的研究、综合利用。在结合公证开展外资项目绩效审计过程中，我们针对发现的问题，深度挖掘，在审计现场实施阶段及实施后各个环节及时提出审计建议，以多种形式提升审计成果，取得了实效。
三、浙江省城建环保项目绩效审计实例
世界银行贷款浙江省城建环保项目于2004年11月签字生效，贷款额度1.33亿美元。项目计划总投资约26.85亿元，建设期7年（2003年至2009年），包括宁波、杭州、绍兴等3个市共6个子项。项目实施旨在加强上述子项目所在市的城市污水处理、垃圾处理等基础设施建设，提高城市环境质量，改善居民生活条件。至2007年12月底，项目主要工程已建成。
（一）审计目标和审计重点的确定。
经过审前调查，询问项目工程进度，查看以前年度的项目进度报告、世界银行检查团的检查备忘录等资料，我们将项目绩效关注的主要内容定为：项目立项、设计的合理性、工程进度效率、已竣工工程是否达到预期效果、项目组织机构的监督管理职责是否执行到位等，重点分析评价项目目标制定是否适当，是否通盘考虑、综合规划；项目实施是否符合计划进度和预算；已竣工工程是否能正常投产运转，是否达到设计的处理能力；是否存在运行管理效率低下、监管缺失问题。同时针对存在的问题分析原因，提出建议。
（二）审计发现的主要问题。
在省厅统一组织下，各地审计分组因地制宜，采取多种方式多渠道获取审计证据，发现的主要问题有：
1.项目方案及计划多次调整，部分工程进展缓慢。宁波慈城环境整治子项目原计划修建环城道路、拓宽及打通解放路等内城路网，铺设污水管线及泵站、将污水输送至南区污水处理厂。但由于古镇规划调整，于2006年8月经世行同意进行项目合同重组；之后又因新拆迁标准未出台、污水输送管线工程及新区南泵站的选址土地涉及基本农田等因素，于2008年3月再次作出调整。项目方案和计划多次调整严重了影响工程进度及工程效果，全长1300米的解放路整治工程道路，建设用时却长达两年半；南门外泵站已于2007年底完成，但由于污水管网连接方向的调整，泵站运行效果难以实现。
2.部分项目完工后缺少相应的管理措施。如绍兴历史街区保护修缮工程完工时，粉墙黛瓦，小桥流水，环境整洁，但由于缺乏后续管理措施，街区内居民在屋檐下、围墙边乱建乱搭违章建筑，脏、乱、差现象时有出现，破坏了历史街区的传统风貌，影响了项目效益。又如由宁波东钱湖投资开发有限公司负责实施的东钱湖区域污水输送管网工程，于2006年12月完工。但由于管网系统局部建设管理的不协调，鄞州区同步建设的宁横路污水主管进度滞后，使已收集的东钱湖区域污水无法顺利接入南区污水处理厂。经政府有关部门多次协调，直到2008年5月才将东钱湖区域内每日3000吨污水的污水输送至南区污水处理厂处理，未能及时发挥工程的投资效益。
3.部分项目设计能力未能充分利用。宁波江东南区污水处理厂中水回用设施，设计建设规模1万吨/日，但目前仅为保证设备正常运转需要而实行间歇性运转，实际使用中水2000吨/日左右，主要用于厂区绿化及内河补充，相对每日污水处理量16万吨，尾水利用率不足2%，设计建设能力闲置。又如镇海污水处理厂处理后的部分尾水主要用于镇海区粪便处理中心生产用水和厂区地下盐碱水置换、绿化灌溉及洗车，平均每天使用量2000吨，相对于每日3万吨的尾水，利用率不到7%。
4.项目后续运营环境尚存一些欠缺。一是城市管网建设相对滞后。宁波镇海城区旧管道未全部完成雨污管分离改造，雨污分流系统失效，影响污水处理厂的稳定运行。抽查镇海污水处理厂生产月报表发现，2008年6月雨水较多，污水处理厂污水处理量大幅提高，如6月9日至11日遇暴雨天气，日污水处理量均达到4.8万吨以上，超出设计处理量的60%。二是工业污水排放管理协调机制尚不完善。镇海污水处理厂与宁波大安化学有限公司签订有工业污水处理协议，而根据镇海区政府有关部门协调，2007年12月起，镇海经济开发区部分工业污水经泵站提升后又进入镇海污水处理厂服务范围，这样镇海污水处理厂日均进工业污水量达1800吨左右。检测该厂进水水质，2008年4－6月进水COD指标平均值达341.88mg/L-421.68mg/L之间，高于污水处理厂设计可研标准许可的小于300mg/L的COD指标值。另外对宁波大安化学有限公司进水水质取样检查发现，其部分日期排放污水总磷含量在20mg/L以上，超标的工业污水进入服务范围后直接影响污水处理厂出水水质达标和生化系统的正常运行。工业污水超量进入污水处理厂及工业污水的超标排放说明地方排水管理协调机制缺乏，环保部门的监控还存在漏洞。三是污水处理成本、污水处理费收取标准和污水处理范围不匹配，影响了污水处理厂的发展后劲和服务质量。污水处理厂污水处理成本取决于实际污水处理量和处理工艺，而污水处理费收取标准却由政府定价、以自来水总公司的售水量作为计费依据，由自来水总公司代收，污水处理成本与收费标准相脱节，影响了污水处理厂的发展后劲；同时各污水处理厂之间服务范围与收费区域有交叉，出现污水处理空白地带，影响了污水处理厂的服务质量。
（三）审计建议及成效。
针对存在的问题，审计组及时分析原因、提出审计建议，多个环节以多种形式提升审计成果：
1.审计实施过程中，针对发现的问题及时提出建议并向政府发出专报，得到采纳。宁波审计分组针对调查过程中发现的部分污水处理厂存在随意处置污泥、导致二次污染的问题，多方咨询论证，及时向市政府上报了专报《城区污泥处置情况的审计调查及建议》，对该市的几种污泥处置方法进行了较为详尽的比较分析，建议政府因地制宜，从降低投资支出、综合利用社会资源出发，进行多方案比较，以选取科学、经济的污泥处置方案。专报得到市长及常务副市长的批示，最终相关部门采纳了审计建议，确定了审计提议的最优方案，叫停了完成前期筹备和世行报批程序的即将进入设备采购招标的污泥干化中心项目，直接节约建设资金达8000余万元。
2.根据公证审计结果发出信息专报，得到领导批示及相关部门的重视。宁波审计分组根据年度公证项目的审计结果，针对存在的内部管理控制、贷款资金使用效益等问题，分析原因，形成专报《应重视我市利用世界银行贷款项目的管理》，得到市长批示并引起相关部门重视。绍兴审计分组的报告引起市领导高度重视，针对项目实施进度缓慢问题要求相关部门整改。
3.审计调查报告围绕项目的整体绩效提出审计建议。省厅在向省政报送的报告中，针对存在的项目建设管理、后续运营环境等方面的问题及原因，提出了如下建议：一是部门联动，跟进管理，确保项目预期目标的实现，建议要加强部门联动，重视项目后续管理，制订相应制度，落实相关措施，保护并发挥政府投资工程应有的效益。二是政府主导，统筹规划，推进城市污水治理体系建设，建议政府应加强统筹规划，推进城市污水治理体系建设。如城镇排水工程问题，根据目前污水治理与管理单位多头、分散在城市各行政区域内、排污管理和污水费的收取分配尚未形成一体化的实际，建议打破行政区域障碍，由市政府统筹规划排污管网的建设，科学布局污水处理服务网点，逐步理顺城市污水管理体制。又如城区污泥无害化处置问题，审计认为是一项以保护生态环境、治理环境污染为目的的社会公益事业，不能单纯从经济效益和赢利角度来考虑，政府应根据当前的污泥处置技术及发展趋势，在整个城市内进行总体规划、合理部署，实现污泥的回收、处置、利用、多渠道的大循环，最终营造一个成熟的污泥处置市场。对于污水再生资源的利用问题，涉及到水源地区生态平衡和环境质量的保护，审计建议政府在城市供水规划中统筹考虑对再生水的利用，加大公共财政投入，采取以政府投资为主、鼓励社会参与投资的方式筹集资金，在污水处理厂周边地区采用集中型的方式选择再生水用户，逐步扩大再生水的用户数和利用量，推进再生水利用的产业化。三是推广世行贷款项目管理经验，提升政府性投资项目管理水平，建议在政府性重大投融资建设项目中推广世行贷款项目的先进理念和管理经验，在前期准备阶段收集必要的数据并设定多种方案，通过对项目的可持续性和风险分析，以及对各项技术指标和经济指标的综合分析，科学论证，最终确定最佳方案；同时对项目建设可能带来的或有影响提前制定相应的应对计划，确保项目的顺利建成、后续维护和行业的长期发展；要对项目实施全过程监控，实施跟踪审计，及时评估项目的目标实现程度，确保项目终极目标的有效实现。审计调查报告得到省领导批示，引起了相关部门的重视。
四、开展外资公证项目绩效审计的几点体会
（一）外资项目审计应强化绩效理念。绩效审计并不淡化外资项目审计的监督职能，而是一种更有效的高层次监督模式。通过对外资项目的绩效审计，对项目的立项决策、项目管理效能、资金使用效益、项目运营效益等方面进行评价，进而对其长期偿债能力进行分析，可以为相关部门提供投资决策依据，还可以控制项目执行单位的贷款规模、改善贷款结构，控制外债风险。
（二）正确处理绩效审计与公证审计的关系。公证审计严格的操作规范、更高的报告质量要求、更重的风险防范任务，使外资审计部门长期以来重公证轻监督，更难以集中力量在外资公证项目的绩效审计方面迈出步伐。事实上，公证和监督并不孤立、并不矛盾。2008年我们结合公证开展外资项目绩效审计，在公证审计目标中融入绩效内容，突出强调在公证审计基础上对项目效益有关资料的收集，上半年按时对外出具公证报告后，下半年又基于真实性合法性情况对项目绩效进行评价，发出绩效调查专报，很好地解决了审计人力资源在公证和监督上的分布矛盾，达到了审计的预期目标。
（三）准确把握绩效评价指标及评价方法。在评价指标中，应把项目立项时的预期目标作为效益评价的基点。项目预期目标是否实现，可以从项目立项审批、项目建设、项目运营、项目还贷和资金管理等五个方面来衡量，其中项目建设和项目运营目标的实现程度评价又是项目整体目标实现程度评价的决定因素和基础。尚未进入竣工运营期的项目，则可以只从项目立项审批、项目建设、资金管理三个方面来评价。对于项目立项审批的评价，审计可以借助专家力量，从立项审批的合规性、立项决策的科学性、设计的合理性等方面进行。
评价要遵循定量和定性相结合的原则。国外贷援款项目以环境类、公益类项目居多，因此要注重从宏观层面对项目的经济效益，尤其是项目的社会效益、环境效益进行评价。同时针对存在的问题，审计人员不仅要从微观层面分析项目执行单位自身经营管理上出现问题的原因，而且要更多地从政策运行、体制和机制方面深入分析产生问题的原因，并从宏观层面提出解决问题的建议。
（四）不要忽视正面信息的成果应用。审计的视角不能仅仅局限于揭露问题，还要善于总结提炼好的经验，尤其是外资贷款项目，在项目实施过程中有许多值得借鉴的先进理念和建设管理经验，应该及时予以总结，形成有参考价值的信息。
